Публикации

Согласно статистическим данным, предоставляемым различными международными институтами, рынок публичных (государственных, муниципальных) закупок в среднем составляет 15% мирового ВВП [1], при этом в странах ОЭСР он занимает от 12 до 18% ВВП, в США — около 10% ВВП [2]. В России доля общего объема публичных закупок в ВВП (Федеральные законы №№ 44‑ФЗ и 223‑ФЗ) по состоянию на 2020 год составляла 27% ВВП [3].

При такой значительной доле в экономике страны, контрактная система должна была бы привлекать серьезное внимание не только власти, но и науки в части эффективности регулирования и состояния конкуренции на этом рынке. Несмотря на оптимистические оценки состояния системы публичных закупок, звучащие из уст представителей органов государственной власти на конференциях и семинарах, и молчаливом согласии заказчиков с таким состоянием дел, фактически наблюдается стагнация показателей конкуренции и экономии, что вполне объяснимо.

Начальная (максимальная) цена контракта все более приближается к уровню рынка. Этому способствует как применяемые автоматизированные поисковые и расчетные системы, большой объем накопленных в ЕИС данных, развитие соответствующих прикладных программ, так и повышенный контроль точности расчета со стороны контрольных и правоохранительных органов. При близком или полном соответствии НМЦК с уровнем рынка борьба за заказ для участников становится все менее привлекательной, поскольку снижается вероятность получения достаточной для развития прибыли. Соответственно снижается и конкуренция: кто же из добросовестных игроков станет пытаться конкурировать, если в результате исполнения контракта высока вероятность остаться без прибыли. В такую игру будут очевидно играть компании с высоким риск-аппетитом, то есть спекулятивно или мошеннически настроенные организации. Снижая на торгах цену ниже рыночной, они вероятно не столько будут отказываться от своей прибыли, сколько искать пути снижения издержек производства и снижения себестоимости продукции.

Такое же мнение высказывает Д. С. Хвалынский, считая, что участники закупок становятся победителями нередко именно благодаря низкому качеству поставляемых товаров, выполняемых работ или оказываемых услуг. Конкуренция между участниками аукционов заключается не в ценовом сегменте, а в контексте поиска способов снижения себестоимости исполнения технического задания путем использования продукции с более низкими качественными характеристиками [4].

Между тем функционирование института публичных закупок в России, которому в 2025 году исполнится уже 20 лет, осуществляется при наличии критических несоответствий, включая проблему несостоявшихся закупок на которые, как известно, приходится около половины от общего объема торгов, а также проблему фиктивных и (или) так называемых договорных (притворных, коррупционных) сделок, на которые приходится, по различным оценкам, до 25% - 30% бюджетов крупных и (крупнейших) закупок. Учитывая события последних 4 лет, все это происходит в особых условиях турбулентности и неопределенности. Не случайно экспертное и академическое сообщество считает неудовлетворительным состояние конкуренции на рынке публичных закупок в России [5].

Цифровизация закупок застопорилась на электронных площадках и электронных магазинах, в основе деятельности которых заложена ценовая оферта участника закупок, формирующая конкуренцию. При создании способов закупок регулятор исходит из парадигмы приоритета права заказчика на выбор поставщика, даже с учетом определенного порядка оценки в некоторых способах закупок.
Однако на коммерческом рынке стали привычными такие цифровые платформы (агрегаторы такси), которые не дают заказчику прямые предложения цен от поставщиков (таксистов), а предлагают расчетную фиксированную цену обоим сторонам. Цена определяется по внутреннему алгоритму, исходя из соотношения спроса и предложения в конкретном месте потребления услуг.

Пандемия COVID-19 ускорила цифровизацию, а вместе с последней еще больше усилилась тенденция размытости границ между секторами экономики [6]. Цифровизация стала связующим звеном, структурным материалом и универсальным средством для автоматизации процессов производства и управления, тем самым способствуя интеграции и диффузии секторов экономики.

Очевидно, что актуальна рекомендация экспертов Секции по вопросам политики в области информационно-компьютерных технологий (далее — секция ЮНКТАД) в части адаптации госполитик к условиям цифровой эпохи, а именно: цифровая эпоха требует выработки новых государственных политик в области конкуренции и налогообложения. С учетом сетевых эффектов и тенденции к концентрации рынка в цифровой экономике особо важная роль в процессе создания стоимости и получения выгод должна отводиться политике в области конкуренции [7]. Кроме того, в 2024 году заканчивает свое действие Концепция повышения эффективности бюджетных расходов на 2019−2024 годы, где был впервые включен раздел, посвященный публичным закупкам. Большинство задач этого раздела так или иначе выполнены, за исключением одного из направлений — кодификация законодательства.

Эту тему замалчивают и не обсуждают публично. То есть налицо институциональная неопределенность государственной стратегии развития контрактной системы. Наконец, стоит отметить, что в и перечне инициатив социально-экономического развития Российской Федерации до 2030 года, утвержденном распоряжением Правительства Р Ф от 6 октября 2021 г. № 2816-р [8], не оказалось предусмотрено ни одной специальной правительственной инициативы по повышению эффективности публичных закупок.

Вероятно, использование в регулировании процедур торгов за государственные заказы принципа нормативной (идеальной) состязательности участников рынка за открыто публикуемые заказы (за исключением закупок у единственного поставщика) является когнитивным заблуждением, которое не дает регуляторам и законодателям возможности пересмотреть или поставить под сомнение базовые основы контрактной системы.

Сталкивая между собой участников торгов в борьбе за получение заказа в ценовой конкуренции власти не всегда думают о глубинных последствиях снижения цены участниками. Как экономия на торгах при правильно рассчитанном уровне начальной цены, отразится на качестве продукции, на экономике предприятия, на уплачиваемых поставщиком налогах, зарплате его сотрудников и пр.

В отношении целей участников рынка С. Дубовик однозначно указывает заказчикам, что поставщик должен зарабатывать на их контрактах. Если работа с вами не приносит ему прибыли хотя бы в долгосрочной перспективе, такая благотворительность вызывает множество вопросов и подозрений [9]. И далее развенчивает миф о естественной конкуренции: многие поставщики признаются, что не терпят участия в тендерах, рассматривая их чуть ли не как лотерею, поэтому идут на дополнительные уступки, чтобы проведения тендера не допустить [9]. Иными словами, поставщики готовы пойти на издержки для исключения неопределенности, которую создает участие в торгах.

Инструментарий расчетов и само понятие начальной (максимальной) цены контракта (НМЦК) не распространено в мировой практике. В развитых экономических странах заявки участников не ограничиваются потолком цен. Но в некоторых случаях заказчику разрешено указывать имеющиеся ограничения по выделенному на закупку бюджету. Интересна оценка института НМЦК одним из авторитетных экспертов в сфере закупок — О. В. Анчишкиной.

К проблемным сферам ставшего уже привычным обоснования НМЦК О. В. Анчишкина относит:
— возложение на заказчика обязанности расчета и ответственности за обоснованность цены, что не соответствует существу рыночных отношений, подразумевающих участие обоих сторон;
— расчет цены проводится до процедуры конкурентной закупки, что снижает точность результата;
— понятие и механизм рассмотрения «демпинговых цен» невольно подталкивает систему закупок к верхним значениям цен.

Эти факторы предопределяют неэффективность НМЦК и приводят к ее оторванности от контрактных отношений [10].

Соглашаясь с такой оценкой проблемных зон сферы ценообразования в контрактной системе, автор считает открытой вопросом как сохранение самого института расчета НМЦК, так и конкретной задачей — составление такой формулы расчета цены, которая бы учитывала состояние рынка и исходила из сравнения полезности и стоимости для достижения баланса распределения рисков именно в момент заключения сделки, и была бы свободна от вышеперечисленных проблемных факторов.

Неутешительную оценку результатам научных изысканий в сфере закупок дает В. Абрамов. Несмотря на высокую вовлеченность научного сообщества в исследования, связанные с осуществлением государственных закупок, пути решения некоторых ключевых проблем контрактной системы в настоящее время остаются неизвестными.

Так, например, с одной стороны, закупки товаров, работ, услуг должны осуществляться на конкурсной основе, что полностью согласуется с экономической теорией в части достижения эффективного распределения ресурсов и обеспечения конкуренции между участниками закупок с целью экономии бюджетных средств.
С другой стороны, полученный в процессе закупочной деятельности эмпирический материал свидетельствует о том, что разработанный порядок осуществления конкурентных процедур очень часто не только не приводит к принятию эффективных решений, но и вынуждает осуществлять неэффективные в экономическом отношении закупки [11].

При этом из года в год бюджетные средства осваиваются в полном объеме, государственные задачи и обязательства исполняются, не создавая серьезных нареканий на контрактную систему. Научное же сообщество стало больше уделять внимание систематизации, описанию и научным оценкам текущей модели контрактной системы, не рискуя ставить под сомнение базовые принципы, на которых она построена.

В то же время, учитывая вышеуказанные латентные системные недостатки, необходимо более критически взглянуть на некоторые архаичные в нынешних условиях нормы и подходы, которые сегодня как атланты держат трещащую по швам основу публичных закупок.

Молодые ученые и гибкие умы своими незашоренными взглядами на будущее страны должны стать ростками новых конструкций, парадигм, принципов и инструментов, формирующих стратегию развития и институциональную базу будущего регулирования системы бюджетных расходов на закупки для государственных и муниципальных нужд.

СПИСОК ЦИТИРУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1. Fazekas, M. Improving Public Procurement Outcomes. Review of Tools and the State of the Evidence Base / M. Fazekas, J. Blum — Текст: электронный// Policy Research Working Paper: WPS9690. World Bank, 2021. 42 p. DOI: 10.1596/1813−9450−9690. https://elibrary.worldbank.org/doi/abs/10.1596/1813−9450 9690.
2. OECD. Government at a Glance, www.oecd.org/publication/government-at-a-glance/2023/dashboard (дата обращения 26.05.2024).
3. Счетная палата РФ. Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Мониторинг развития системы государственных и корпоративных закупок в Российской Федерации за 2020 год». URL: ach.gov.ru/upload/iblock/123/442w02xo0vq4unq199jwxnr9mpow972c.pdf. (дата обращения 26.05.2024).
4. Хвалынский, Д. С. Оптимизация закупочного аукциона на основе системного компромисса /Д.С. Хвалынский — Текст: непосредственный// Национальные интересы: приоритеты и безопасность.- № 11 (344) — 2016.- С. 50−61.
5. Сергеева, С.А. «Методология развития конкурентной среды рынка публичных закупок в Российской Федерации»: дис. … докт. экон. наук.- М., 2023.- Режим доступа: mgimo.ru/upload/diss/2023/sergeeva-dissertacziya.pdf — Текст: электронный.
6. Доклад ООН «О цифровой экономике 2021. Международные потоки данных и развитие: кому служат потоки данных. — Текст: электронный.- URL: unctad.org/system/files/official-document/der2021_overview_ru.pdf (дата обращения 26.05.2024).
7. Доклад ООН «О цифровой экономике 2019. Создание стоимости и получение выгод: последствия для развивающихся стран». — Текст: электронный.- URL: unctad.org/en/PublicationsLibrary/der2019_overview_ru.pdf (дата обращения 26.05.2024).
8. Перечень инициатив социально-экономического развития Российской Федерации до 2030 года, утвержденный распоряжением Правительства Р Ф от 6 октября 2021 г. № 2816-р [Электронный ресурс]. URL: static.government.ru/media/files/jwsYsyJKWGQQAaCSMGrd7q82RQ5xECo3.pdf (дата обращения: 10.03.2023).
9. Дубовик Сергей, Закупки на 100%. Опыт 350 компаний в снижении цен и получении лучших условий у сложных поставщиков. СПб: Питер, 2022. — С. 32, с. 79 — Текст: непосредственный.
10. Анчишкина, О. В. Особенности ценообразования в закупках. / О. В. Анчишкина — Текст: непосредственный // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. — 2015. — № 42. — С. 56−61.
11. Абрамов, В. И. Мониторинг операций электронных закупочных систем как инструмент обеспечения экономической безопасности: монография /В.И. Абрамов. — Москва, 2022.- НИЭБ (национальный институт энергетической безопасности).- С. 29. — Текст: непосредственный.

Аннотация
Статья посвящена исследованию проблем коррупциогенности публичных закупок в России. Основными целями и задачами данной статьи являются выявление и описание латентной модели мотивации к подаче заявок участниками закупок, раскрытие существенно значимых предпосылок и (или) процедур в госзакупках, разработка и предложение механизма повышения операционной эффективности закупочной деятельности посредством цифровых технологий соответственно. Авторы выдвигают и тестируют следующие гипотезы: (h1) действующий механизм на рынке публичных закупок по принципу открытых торгов на понижение с фиксированной начальной (максимальной) ценой демотивирует его участников подавать заявки, поскольку они сталкиваются с двойной неопределенностью: во-первых, не могут рассчитать целевую (приемлемую) вероятность победы для обеспечения покрытия прямых издержек в связи с участием и, во-вторых, величину прибыли, следовательно, действующая модель конкурентных госзакупок не позволяет надлежащим образом реализовать преимущества рыночного механизма развитого рынка публичных закупок как способа оптимизации цен и условий поставок; (h2) продолжает h1 и состоит в том, что коррупционные проявления в закупках со стороны участников обусловлены экономической целесообразностью повышения вероятности получения заказа с наименьшими издержками. Неприемлемо высокая коррупциогенность рынка публичных закупок требует корректировки процедуры размещения, во-первых, в целях исключения фактора влияния заказчика на выбор победителя, во-вторых, оптимизации издержек участия в торгах и, в-третьих, повышения привлекательности для поставщиков, чтобы подача заявки стала залогом достижения взаимовыгодных условий для получения госзаказа. Авторы предлагают перейти на новый механизм размещения заказа на рынке публичных закупок по меньшей мере для простой стандартизированной продукции — по фиксированной цене способом голландского аукциона, что гарантированно позволит обеспечить переход на «здоровую» (целевую) модель поведения, включая отказ от токсичных хозяйственных практик, чтобы тем самым существенно декриминализовать и улучшить его конкурентную среду.